Proroga tecnica negli appalti pubblici: basta la determina a contrarre o la nuova gara deve essere già avviata? ⚖️🏗️
Quando un contratto pubblico è in scadenza e l’amministrazione ha ancora bisogno della prestazione, una delle questioni più delicate riguarda la possibilità di ricorrere alla proroga tecnica.
Ma attenzione: è sufficiente adottare una determina a contrarre per avviare la nuova procedura oppure, al momento della proroga, la nuova gara deve essere già concretamente in corso?
La risposta arriva dal Consiglio di Stato, Sezione V, con la sentenza n. 6710 del 2026, che pone un punto fermo: la semplice determina a contrarre non basta. La proroga tecnica presuppone che la nuova procedura di affidamento sia già effettivamente avviata.
La pronuncia è particolarmente importante per le stazioni appaltanti perché chiarisce ancora una volta che la proroga tecnica non può diventare uno strumento per “guadagnare tempo” prima di iniziare una nuova gara.
🔎 Che cos’è la proroga tecnica?
La proroga tecnica è un istituto di carattere eccezionale e temporaneo, finalizzato a garantire la continuità di una prestazione pubblica nel periodo necessario al passaggio dal vecchio al nuovo contratto.
In altre parole, non serve a prolungare semplicemente un rapporto contrattuale perché l’amministrazione ha ancora bisogno dello stesso servizio.
La sua funzione è diversa:
evitare che, tra la scadenza del vecchio contratto e la conclusione della nuova procedura di affidamento, si determini un’interruzione della prestazione.
La giurisprudenza e l’ANAC hanno da tempo evidenziato che la proroga tecnica deve essere utilizzata soltanto in presenza di condizioni particolari e non può trasformarsi in una modalità ordinaria di gestione degli affidamenti.
⚠️ Proroga contrattuale e proroga tecnica: attenzione alla differenza
Prima di analizzare la sentenza, è fondamentale distinguere due situazioni.
📌 Proroga contrattuale
È la proroga prevista dagli stessi atti di gara.
La stazione appaltante, qualora siano presenti le condizioni stabilite originariamente, esercita un’opzione già contemplata dalla documentazione di gara.
Si tratta quindi di una possibilità che trova il proprio fondamento nel contratto e nella lex specialis.
📌 Proroga tecnica
È invece una misura eccezionale collegata alla necessità di garantire la continuità del servizio mentre è in corso la procedura necessaria per individuare il nuovo contraente.
La differenza è sostanziale.
La proroga tecnica non dovrebbe essere utilizzata per rinviare l’avvio della gara, ma per gestire temporaneamente il periodo di transizione verso un nuovo affidamento.
Il Consiglio di Stato ha ribadito proprio questo principio nella sentenza n. 6710/2026.
⚖️ Il caso esaminato dal Consiglio di Stato
La controversia riguardava un accordo quadro del Ministero dell’Interno relativo alla somministrazione di lavoratori temporanei presso Prefetture e Questure.
Il contratto prevedeva una durata iniziale di sette mesi e la possibilità di un’ulteriore estensione, oltre alla possibilità di ricorrere alla proroga tecnica nelle more dell’individuazione del nuovo contraente.
Nel corso del rapporto l’amministrazione aveva già utilizzato diverse possibilità di estensione.
Dopo ulteriori proroghe e il ricorso al cosiddetto quinto d’obbligo, il contratto arrivava a una nuova scadenza.
A quel punto l’amministrazione decideva di disporre un’ulteriore proroga tecnica di nove mesi, dal 24 maggio 2025 al 22 febbraio 2026.
Il problema era però evidente: la nuova gara non era ancora stata concretamente avviata.
L’amministrazione aveva infatti adottato una determina a contrarre per avviare il nuovo affidamento, ma la procedura di gara sarebbe stata formalmente indetta soltanto successivamente.
Ed è proprio su questo passaggio che si concentra la decisione del Consiglio di Stato.
❌ La determina a contrarre, da sola, non è sufficiente
Il punto centrale della sentenza è molto chiaro.
Secondo il Consiglio di Stato, la normativa sulla proroga tecnica presuppone una procedura di gara già in corso.
Non è quindi sufficiente che la stazione appaltante abbia:
- predisposto gli atti preliminari;
- adottato una determina a contrarre;
- avviato internamente le attività preparatorie;
- manifestato l’intenzione di procedere con un nuovo affidamento.
Questi atti possono rappresentare passaggi importanti nella preparazione della gara, ma non equivalgono all’effettivo avvio della procedura.
La sentenza precisa infatti che non sono sufficienti i meri atti endoprocedimentali o preliminari.
💡 In pratica
Possiamo rappresentare il principio con una sequenza molto semplice:
Contratto in scadenza → determina a contrarre → gara non ancora avviata
➡️ non è sufficiente, da sola, per legittimare la proroga tecnica.
Diversamente:
Contratto in scadenza → nuova gara già concretamente avviata → ritardi oggettivi nella conclusione
➡️ può ricorrere il presupposto per una proroga tecnica, sempre nel rispetto delle ulteriori condizioni previste dalla normativa.
🏗️ La proroga tecnica è un “ponte”, non un “parcheggio”
Questa è probabilmente la metafora più efficace per comprendere l’istituto.
La proroga tecnica deve essere un ponte tra due contratti:
vecchio contratto 🏢 → proroga tecnica 🌉 → nuovo contratto 🏗️
Non può invece diventare un “parcheggio” nel quale mantenere indefinitamente il vecchio affidamento perché la nuova gara non è ancora partita.
La finalità dell’istituto è infatti quella di assicurare la continuità del servizio nelle more della conclusione di una procedura già in corso.
L’ANAC aveva già evidenziato questo principio, precisando che la nuova gara deve essere già stata avviata al momento della proroga e che l’amministrazione non deve essere responsabile dei ritardi nell’indizione della procedura.
⏱️ Anche la durata della proroga deve essere limitata
Un altro elemento fondamentale è la temporaneità.
La proroga tecnica deve coprire esclusivamente il periodo strettamente necessario per consentire il passaggio dal vecchio al nuovo affidamento.
Questo significa che non dovrebbe diventare una sorta di nuovo periodo contrattuale autonomo.
Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato, l’affidamento aveva già subito una significativa dilatazione temporale: da una durata iniziale di sette mesi si era arrivati a un periodo molto più lungo, cui si sarebbe dovuta aggiungere un’ulteriore proroga tecnica di nove mesi.
Un’estensione di questo tipo deve quindi essere valutata con particolare attenzione perché può entrare in tensione con la funzione stessa della proroga tecnica.
🚨 La continuità del servizio non basta a giustificare qualsiasi proroga
Un’obiezione frequente è la seguente:
“Se interrompo il servizio, creo un problema all’interesse pubblico. Quindi devo necessariamente prorogare il contratto.”
Il ragionamento, secondo la giurisprudenza, non è sufficiente.
La necessità di garantire la continuità del servizio è certamente rilevante, ma non può giustificare il continuo rinvio dell’indizione della nuova gara.
La stazione appaltante deve quindi programmare per tempo il nuovo affidamento.
Quando esistono effettive ragioni di urgenza, possono inoltre essere valutati gli strumenti che l’ordinamento mette a disposizione per assicurare temporaneamente la prestazione, compresa, nei casi consentiti, una cosiddetta procedura “ponte”.
📚 Cosa dice il nuovo Codice dei contratti pubblici?
La controversia esaminata dalla sentenza riguardava, ratione temporis, l’art. 106, comma 11, del D.Lgs. 50/2016.
Il Consiglio di Stato, tuttavia, richiama espressamente anche la disciplina attuale contenuta nell’art. 120, comma 11, del D.Lgs. 36/2023.
Il principio rimane quindi attuale anche nel quadro del nuovo Codice dei contratti pubblici.
La presenza della clausola di proroga tecnica negli atti di gara non significa automaticamente che l’amministrazione possa prorogare il contratto alla sua scadenza.
Occorre verificare concretamente se sussistono i presupposti previsti dalla disciplina.
🧩 Una clausola nel bando non rende automatica la proroga
Questo è un altro passaggio importante.
La stazione appaltante può prevedere negli atti di gara la possibilità di una proroga tecnica.
Ma la presenza della clausola non trasforma la proroga tecnica in una normale opzione contrattuale.
Il Consiglio di Stato sottolinea infatti che il fatto che gli atti di gara prevedano la possibilità di proroga tecnica non elimina il presupposto fondamentale: la necessità di collegare la proroga alla conclusione della nuova procedura.
Pertanto:
clausola nel bando ≠ proroga automatica
È sempre necessario verificare le condizioni concrete in cui l’amministrazione intende utilizzare l’istituto.
📋 Checklist per la stazione appaltante
Prima di adottare una determina di proroga tecnica, è quindi opportuno verificare almeno questi aspetti:
✅ 1. Il contratto non è ancora scaduto?
La proroga deve essere disposta prima della scadenza del rapporto.
Il Consiglio di Stato ribadisce infatti che, per prorogare l’efficacia di un atto, il termine da prorogare non deve essere già scaduto.
✅ 2. La nuova procedura è già concretamente in corso?
Questo è il punto decisivo della sentenza n. 6710/2026.
Una semplice determina a contrarre o altri atti preparatori non sono sufficienti.
✅ 3. Esistono ragioni oggettive che impediscono di concludere tempestivamente la nuova gara?
La proroga non dovrebbe servire a compensare ritardi imputabili alla stessa amministrazione.
✅ 4. La proroga è limitata al tempo strettamente necessario?
La durata deve essere coerente con la funzione transitoria dell’istituto.
✅ 5. È realmente necessario garantire la continuità del servizio?
La proroga deve essere collegata a una concreta esigenza di continuità e non a una semplice convenienza amministrativa.
✅ 6. Sono state valutate eventuali alternative?
In presenza di situazioni di urgenza, occorre considerare gli strumenti eventualmente disponibili, compresa una procedura ponte quando ne ricorrano i presupposti.
📌 Determina a contrarre: cosa consente di fare?
È importante non fraintendere la sentenza.
La determina a contrarre rimane un atto fondamentale nel procedimento di affidamento, ma non può essere considerata, da sola, equivalente all’avvio della nuova gara ai fini della proroga tecnica.
La distinzione può essere sintetizzata così:
| Situazione | Effetto sulla proroga tecnica |
|---|---|
| Nessuna attività per la nuova gara | ❌ Presupposti insufficienti |
| Atti preparatori | ❌ Non sufficienti |
| Determina a contrarre | ❌ Non sufficiente da sola |
| Procedura di gara concretamente avviata | ✅ Presupposto necessario |
| Gara in corso + esigenze oggettive di continuità | ✅ Possibile valutazione della proroga |
| Ritardi imputabili alla stazione appaltante | ⚠️ Forte criticità |
| Proroga utilizzata per rinviare la nuova gara | ❌ Contraria alla funzione dell’istituto |
La tabella non sostituisce naturalmente la verifica della singola fattispecie, perché la legittimità della proroga dipende dall’insieme delle circostanze concrete.
⚖️ Il principio da ricordare
La sentenza n. 6710/2026 può essere riassunta in una formula molto semplice:
La proroga tecnica serve a concludere una gara già avviata, non ad avere il tempo necessario per avviarla.
Questa distinzione è fondamentale.
Se la stazione appaltante arriva alla scadenza del contratto senza aver concretamente avviato la nuova procedura, la semplice adozione di una determina a contrarre non consente automaticamente di “coprire” il periodo successivo mediante una proroga tecnica.
La programmazione dell’affidamento assume quindi un ruolo centrale.
🛠️ Cosa cambia concretamente per le stazioni appaltanti?
La pronuncia rafforza un messaggio operativo importante: la nuova gara deve essere programmata e avviata con un congruo anticipo rispetto alla scadenza del contratto.
Aspettare gli ultimi giorni e adottare una determina a contrarre quando il contratto è ormai prossimo alla scadenza espone l’amministrazione a rilevanti criticità.
La proroga tecnica non dovrebbe essere concepita come una “valvola di sicurezza” per recuperare ritardi organizzativi.
Al contrario, dovrebbe rappresentare l’ultima fase di un percorso già correttamente impostato:
programmazione 📅
⬇️
preparazione della documentazione 📑
⬇️
avvio della nuova procedura 🏗️
⬇️
eventuale proroga tecnica temporanea ⏳
⬇️
conclusione della nuova gara 🏆
⬇️
nuovo contratto 🤝
🔍 Conclusioni
La risposta alla domanda iniziale è quindi netta:
❌ No, la sola determina a contrarre non basta.
Secondo il principio ribadito dal Consiglio di Stato, sentenza n. 6710/2026, per poter ricorrere alla proroga tecnica è necessario che la nuova procedura di gara sia già concretamente in corso.
La proroga deve essere:
- eccezionale;
- temporanea;
- strettamente collegata alla continuità del servizio;
- finalizzata al passaggio dal vecchio al nuovo contratto;
- disposta quando la nuova procedura è già avviata;
- utilizzata solo per il tempo strettamente necessario.
Il principio è coerente anche con l’impostazione già espressa dall’ANAC e trova continuità nell’attuale art. 120, comma 11, del D.Lgs. 36/2023.
💡 In sintesi: la proroga tecnica non è uno strumento per rimandare la gara. È un ponte temporaneo che consente di arrivare al nuovo contratto quando la gara è già partita ma, per ragioni oggettive, non è ancora possibile completarla.
Per le stazioni appaltanti, il messaggio è quindi soprattutto organizzativo: la nuova procedura non deve essere soltanto programmata o “intenzionata”; deve essere concretamente avviata prima di poter utilizzare la proroga tecnica come strumento di continuità.